30 января 2014 года состоялось совещание премьера Дмитрия Медведева c представителями «Единой России», на котором принято решение отложить единовременное повсеместное введение социальных норм потребления электроэнергии на всей территории Российской Федерации.
Постепенный переход регионов к дифференциации энерготарифов для населения в зависимости от объема потребления предусмотрен в постановлении Правительства РФ от 22 июля 2013 г. №614 «О порядке установления и применения социальной нормы потребления электрической энергии». Основными целями введения социальных норм являются сокращение перекрестного субсидирования, при котором население платит по ценам ниже экономически обоснованным, а соответствующая часть тарифной нагрузки населения перекладывается на промышленность. Другой целью является стимулирование населения к энергосбережению.
Тема введения социальной нормы в последнее время широко обсуждается. Пилотные проекты по электроэнергии начались 1 сентября 2013 года в Забайкальском и Красноярском краях, Владимирской, Нижегородской, Орловской и Ростовской областях, а с 1 июля 2014 года «энергопаек» планировалось ввести по всей территории страны. Суть соцнормы в том, что на определенный объем электроэнергии устанавливается существующий или чуть более низкий тариф, а за потребление сверх нормы придется платить больше. Результат эксперимента оказался весьма противоречивым и весьма интересным для анализа.
Прежде всего, крайне неудачно выражение «социальная норма потребления» — оно негативно воспринимается гражданами, так как ассоциируется с прочно закрепленной в генетической памяти нашего общества карточной системой распределения продуктов первой необходимости. Правильнее было бы использовать терминологию «дифференциации тарифов в зависимости от объемов потребления», как это широко используется за рубежом.
Согласно указанному выше постановлению Правительства РФ № 614, размер социальной нормы должен основываться на данных об электропотреблении за предшествующий год и устанавливаться в таком размере, чтобы по тарифам для социальной нормы в каждом субъекте РФ оплачивалось бы 70%всей потребляемой населением электроэнергии. Такая граница отсечения основана на том факте, что половину всей бытовой электроэнергии потребляют 20% населения. Именно для этой категории предполагается сократить объем потребления электроэнергии по дотируемым ценам, и часть населения должна заплатить за сверхпотребление в пользу промышленных потребителей.
Однако в шести указанных пилотных регионах социальная норма была установлена региональными властями без учета федеральной методики, изложенной в постановлении №614.В связи с этим размеры социальных норм, методики их распределения по числу членов семьи и дифференциация тарифов в пилотных регионах сильно отличаются. Таким образом, наши выводы о результатахпилотногоэксперимента не всегда могут отражать положение дел, которое сложилось бы в случае установления социальных норм потребления электроэнергии согласно методике, описанной в постановлении №614.Тем не менее, наши выводы могут быть полезны при дальнейшем развитии темы социальных норм. Приведем некоторые из них.
1. Федеральная методика расчета социальных норм должна быть единой, но при этом должна учитывать территориальные и климатические особенности регионов. Например, в северных регионах нашей страны средняя температура воздуха низкая, в результате чего электропотребление становится выше. В южных регионах нашей страны в теплое время года жарко, в результате чего электропотребление увеличивается из-за массового использования кондиционеров. Кстати, в последнее время и в средней полосе России летом жарко, о чем говорит тот факт, что граждане активно устанавливают кондиционеры и сплит-системы и в Рязани, и в Москве, и в Туле.
2. Введение социальной нормы электропотребления — решение, которое в каком-то смысле обеспечивает социальное равенство, при условии, что соцнорма установлена так, что основная часть населения региона будет укладываться в нее укладываться. Это обусловлено тем, что внутри социальной нормы тариф для населения снижается, в то время как тариф сверх соцнормы приближается к экономически обоснованному. (В 614 постановлении речь идет о 70% общего объема потребления электроэнергии, но на одном из совещаний у вице-премьера Дмитрия Козака было принято решение об установлении границы отсечения на уровне 85%). То есть потребители, которые потребляют больше, чем основная часть населения региона, будут платить за излишки по завышенным тарифам. И, с большой долей вероятности, эти потребители — либо расточители, кто неэффективно расходует электричество, либо богачи, которые подогревают бассейны, оранжереи на своих загородных виллах. Очевидно, что таких людей мало.
3. При введении соцнорм очень важно грамотно решить вопрос администрирования. Нужно четко обозначить схему, согласно которой будет производиться сбор и обмен информацией. Здесь речь идет как об информации, собранной с приборов учета, так и данных о самих потребителях: пенсионеры, инвалиды, многодетные семьи, лица, имеющие несколько квартир или домов. Обмен информацией должен быть быстрым и понятным. Он должен быть таким, чтобы федеральные и региональные органы исполнительной власти «разговаривали на одном языке», чтобы каждый знал свою роль в данном процессе.
4. Дифференцированная ставка на электроэнергию широко используется во многих странах — в Румынии, Италии, Индии, Франции, Швеции и даже на Украине. Цели введения соцнормы в перечисленных странах могут отличаться, так, например, в странах ЕС правительство ставило своей первоочередной целью помощь небогатым гражданам. Для семей с доходом ниже среднего предусматривались различные скидки в зависимости от характера и объема потребления, а социальные нормы были скорее индикатором достаточного нормального для жизни объема потребления. К слову, в Швеции этот уровень составляет примерно 120-150 кВтч на человека в месяц, а в Великобритании был отменен НДС, что в свою очередь снизило цены на коммунальные услуги на 20%. В Бразилии при потреблении менее 30 кВтч в месяц на человека обязанность оплатить электроэнергию может быть снята, а при повышении потребления от 50 до 100 кВтч цена, соответственно, повышается. Ценовые послабления предусмотрены и во Франции, где в случае, если семья относится к категории семей с низким доходом, она имеет полное право на скидки, которые могут составлять от 30% до 50%.
Конечно, не является секретом, что энергопотребление в России, прямо коррелирующее с уровнем жизни, ниже, чем во многих странах, но зарубежный опыт использования дифференцированных тарифов в качестве неких субсидий для поддержки малоимущих граждан можно и нужно использовать при разработке соответствующей методики в нашей стране.
*Поданным HEPI by Energie Control Ausria and VaasaETT Ltd, 2013
Диаграмма 1. Стоимость электроэнергии для населения в разных странах
5.Переход на систему социальных норм должен стать очередным шагом на пути к ликвидации перекрестного субсидирования. В настоящее время, население России платит не по экономически обоснованным, а по заниженным: тариф для населения Российской Федерации в среднем в 1,8 раза ниже экономически обоснованного тарифа.
*По данным Информационно-аналитического управления ГПО «Белэнерго», 2013
Диаграмма 2. Цены на электроэнергию для населения и для промышленности в странах мира
Этот перекос устраняется, в том числе, за счет завышенных тарифов для промышленных потребителей. Оплачивая по завышенным тарифам, промышленность теряет средства, которые могла бы пустить на собственное развитие. Зачастую промышленность вынуждена либо закрывать свои предприятия, либо строить собственную «генерацию», что приводит к увеличению удельных затрат на содержание электросетей, и, как следствие, к росту тарифов на электроэнергию. Введение социальной нормы потребления электроэнергии поможет в решении этой проблемы. При этом важно установить тарифы таким образом, чтобы не вынуждать население отказываться от привычных бытовых электроприборов, и снизить тарифы для промышленных потребителей.
6. Необходимо решить вопрос с непрямыми договорами потребителей и поставщиков электроэнергии. Речь идет об управляющих компаниях в жилищной сфере. Пилотный эксперимент показал, что нет механизма, который заставлял бы управляющую компанию предоставлять ресурсоснабжающей организации данные о том, кто и сколько потребил. Сегодня данная проблема позволяет управляющим компаниям закупать электроэнергию по заниженному тарифу, а продавать ее потребителям — и по заниженным, и по завышенным. То есть, позволяет им наживаться за счет населения.
7. Введение социальной нормы электропотребления должно учитывать платежеспособность разных социальных групп: инвалидов, пенсионеров, многодетных семей. Система должна учитывать необходимость предоставления льгот таким категориям граждан: нужно либо повышать для них социальные нормы, либо занижать тарифы.
8. Система социальных норм электропотребления должна учитывать и такой факт, что некоторые граждане являются собственниками нескольких квартир, домов. Некоторые являются собственниками дач и загородных домов. Многие сдают свое жилье квартиросъемщикам.
9. Социальная норма электропотребления должна учитывать оснащенность домохозяйств тем или иным отопительным оборудованием. Например, многие домохозяйства не подключены к системам централизованного отопления и горячего водоснабжения, и у них нет собственных газовых отопительных приборов. Также многие граждане используют собственные водонагревательные приборы, во многих домах не проведен газ. В таких домах часто используют электроотопительные, водоподогревные системы и приборы, а также электроплиты. Методика расчета социальных норм должна учитывать такую дифференциацию: планка для таких домохозяйств должна быть завышена на обоснованную величину. Методика, изложенная в 614-м постановлении Правительства, учитывает такую дифференциацию.
Ниже приведены две таблицы, содержащие статистику по пилотным регионам. Указаны размеры установленных соцнорм, тарифы, а также представлены данные по ежемесячному среднедушевому потреблению электроэнергии.
Таблица 1. Среднее электропотребление, соцнормы на первого члена семьи и тарифы в пилотных регионах
Таблица 2. Среднее электропотребление и семейные соцнормы.
Из анализа таблиц можно сделать следующие выводы:
1. Климатические и экономические условия во Владимирской и Орловской областях несильно отличаются, но при этом региональными властями были установлены совершенно разные социальные нормы.
Ниже на диаграмме приведено сравнение среднедушевого электропотребления с установленными в пилотных регионах соцнормами.
*По данным Росстата и сайта energovopros.ru, 2013
Диаграмма 3. Среднее электропотребление и соцнормы
В Орловской области базовая соцнорма — 190 кВтч, а во Владимирской — 50 кВтч, в то время как среднее электропотребление за 2012 год во Владимирской области составило 63,7 кВтч на душу населения в месяц, а в Орловской области — 55,8 кВтч. Учитывая среднедушевые потребления в данных регионах, можно утверждать, что соцнормы установлены, по меньшей мере, неправильно. Во Владимирской области практически никакие семьи не укладываются в установленные соцнормы (равно как и в Нижегородской области, Красноярском крае и Забайкальском крае), а в Орловской области — укладываются все.
2. Превышение тарифа на потребление сверх соцнормы над тарифами в пределах соцнормы сильно отличаются от региона к региону: Владимирская область — 26%, Орловская область — 24%, Ростовская область — 11%, Нижегородская область — 78%, Красноярский край — 62%, Забайкальский край — 66%.
*По данным сайта energovopros.ru
Диаграмма 4. Тарифы в пределах и сверх соцнормы в пилотных регионах
Такой сильный разброс иллюстрирует различный подход при установлении соцнорм в этих регионах. Очевидно, что несправедливо завышать тарифы сверх соцнормы в одном регионе на 11%, а в другом на 78%. Еще раз напомним читателям, что в пилотных регионах соцнормы устанавливались не по методике, которая предлагалась в 614-м постановлении Правительства, а по собственным региональным методикам. В результате чего и наблюдается такое сильное отличие.
Авторы выражают благодарность за идею статьи и ценные замечания Курскому А.Н.
Яков ПРОНИН,
Анастасия БЕСПРОЗВАННЫХ,
Центр макроэкономических исследований
