Программа комплексного развития территорий действует в России с 2020 года. За это время она отлично себя зарекомендовала: благодаря КРТ тысячи жителей ветхих и аварийных домов переезжают в новое жилье, благоустраиваются заброшенные территории, обновляются коммуникации и появляется современная инфраструктура. Но оказалось, что у этого важного социально ориентированного механизма есть и обратная сторона – региональные власти все активнее стремятся возложить на вошедших в проект девелоперов и застройщиков дополнительные социальные обязательства. Этот тренд получил название КРТ-монополии и в ряде случаев уже привел к судебным спорам.
Кто же на самом деле обязан строить школы, дороги и поликлиники в обновленных районах? И на чьей стороне закон? Судебный и девелоперский опыт в этом вопросе обсудили участники онлайн-дискуссии «КРТ-монополия: анализ судебной практики и регионального законодательства» на площадке ЕРЗ.РФ.
От Москвы до самых до окраин
Тренд на КРТ-монополию в России активно развивается, но на федеральном уровне этот момент пока еще законодательно не урегулирован. По словам руководителя ЕРЗ.РФ Кирилла Холопика, пробелы есть и в правовом регулировании КРТ в целом. Так что, в решении спорных вопросов сейчас очень важны практические кейсы.
Как отметили участники дискуссии, в отсутствие регулирующей нормы каждый регион устанавливает собственные правила. Например, КРТ-монополия официально существует в Краснодарском крае, Крыму, Новосибирске, Красноярске, но на самом деле регионов, где распространен этот тренд, гораздо больше. И приживается он везде по-разному.
Московская область: передовой опыт
Подмосковье можно считать передовым регионом по использованию КРТ, через этот механизм в области идет все новое жилищное строительство, хотя ни в Правилах землепользования и застройки (ПЗЗ), ни в региональных законах прямая монополия не закреплена, рассказала руководитель отдела строительства и продукта ГК «РКС-девелопмент» Ольга Зайцева.
Специфика региона, по ее словам, заключается в том, что земельные участки, которые развивают подмосковные девелоперы, находятся не только в границах населенных пунктов, но и за ними. По большей части это сельхозземли.
По оценке Зайцевой, механизм КРТ в Московской области максимально выверен. «Понятно, какая нагрузка ляжет на застройщика, это можно оценить на этапе предпроекта и просчитать выгоды. Кроме того, без мастер-плана и утверждения на градостроительном совете никакие изменения в генплан или ПЗЗ не вносятся… После одобрения мастер-плана или градконцепции уже заключается договор о КРТ», - сказала она, отметив, что в него четко крепятся обязательства по соцобъектам. Это может быть не только строительство, но и софинансирование или реконструкция.
При этом, отмечают девелоперы, градостроительные нормативы часто меняются. В Московской области, по словам Зайцевой, они уточняются как минимум раз в полгода. А это значит, что заложенные в градостроительной концепции технико-экономические показатели (ТЭП) могут поменяться за то время, пока идет разработка проекта планировки. Изменения, как правило, происходят в меньшую сторону, а социальные обязательства остаются, и региональные власти в этом ни на какие уступки не идут. С одной стороны, это можно расценить как отсутствие гибкости с их стороны, но с другой – как показывает практика, при хорошей проработке мастер-плана девелопер в итоге получает те ТЭПы, которые он закладывал еще на предпроект, считает Зайцева.
Важное социальное обязательство касается нового жилья под переселение. В проектах по реновации под переселение отдают не менее 10%. Для тех, кто не входит в эту программу, даже если речь идет о КРТ по инициативе правообладателя, какой-то процент все равно отдается под переселенцев, уточнила она. В то же время, как правило, в РНГП (Региональных нормативах градостроительного проектирования) есть пункт, оговаривающий, что, если в проекте заложен под переселение хотя бы небольшой процент квартир, застройщик вправе, например, повысить плотность заселения.
Крым: умение договариваться
Предпосылками появления КРТ-монополии в Республике Крым стали, в первую очередь, дефицит жилья для детей-сирот и для переселения жителей из аварийных домов, а также проблемы с объектами инфраструктуры, рассказала заместитель генерального директора по правовой работе ГК «Монолит» Юлия Чалова.
По ее словам, в этом году в ПЗЗ всех муниципальных образований Крыма появилась норма: на всех земельных участках с видами разрешенного использования «многоквартирная жилая застройка» или «гостиничное обслуживание» строительство новых или реконструкция старых объектов, с изменением этажности, возможна только в рамках ФЗ о Свободной экономической зоне, либо в рамках КРТ. Оказалось, что не все муниципалитеты готовы работать по новым правилам.
«Мы долго вели дискуссию с нашим министерством строительства и архитектуры и пришли к тому, что у нас появились региональные рекомендации относительно того, в каких случаях, в каком размере и какие обязанности возникают у застройщиков, реализующих проект КРТ», - сказала Чалова.
Она уточнила, что теперь в документах оговорена возможность освобождения от обязательств по социальной инфраструктуре, если разрешение на строительство было выдано ранее или речь идет об объекте незавершенного строительства.
«Если территория уже застраивается, и у застройщика есть определенные экономические модели, возможно, они находятся на рассмотрении в банке, и какие-либо изменения, дополнительные обязательства могут сломать эту финансовую модель», - объяснила решение Чалова.
Ранее выданное разрешение на строительство (РНС) также является основанием для освобождения от социальной нагрузки. Во всех остальных случаях местные власти предлагают определять размер социальной нагрузки применительно к полезной площади объектов капстроительства, которые планируется построить на территории.
Размер нагрузки дифференцирован также в зависимости от округов и от того, кто заходит на участок - победитель торгов на право комплексного развития территорий или правообладатель. Доля социальных обязательств определяется индивидуально с учетом всех факторов, а ее диапазон составляет от 2,5% до 15%. Это количество жилья застройщик должен передать властям для детей-сирот и переселенцев из аварийного жилья.
Несмотря на все сложности, девелоперы нашли в новом подходе несколько преимуществ. Во-первых, госпрограмма, стимулирующая развитие жилищного строительства, предусматривает выделение нескольких видов субсидий для реализации проектов КРТ. В частности, это субсидии на строительство социальных объектов, возмещение затрат на технологическое присоединение к сетям, на строительство объектов транспортной инфраструктуры.
Во-вторых, это возможность воспользоваться КРТ, когда нужно изменить вид разрешенного использования участка вразрез с существующими параметрами территориальной либо функциональной зоны. Градостроительный кодекс допускает одновременное внесение изменений в генплан и ПЗЗ при утверждении документации по планировке территории в рамках КРТ.
В-третьих, если ранее участок предоставлялся под завершение строительства незавершенного объекта, и срок аренды истекает, а работы по разным причинам не завершены, есть возможность заключить договор аренды на новый период, рассказала Чалова.
Сочи: разведка боем
Судя по приведенным в ходе онлайн-дискуссии примерам, Сочи – один из городов, где тренд на КРТ-монополию приживается наиболее болезненно. По крайней мере, именно с Сочи связаны первые судебные разбирательства, дошедшие – ни много ни мало – до Верховного суда РФ.
После того как в Сочи ввели ограничения на строительство вне КРТ, в судебные инстанции начали обращаться застройщики, которые уже получили разрешительные документы и начали работу по проектам, но попали под запрет.
В первом случае застройщик еще до ввода ограничений получил ГПЗУ (градостроительный план земельного участка), провел изыскательские работы и подготовил проект, но ему не дали разрешения на строительство вне КРТ. В Верховном суде ему также отказали - на основании того, что срок действия ГПЗУ, составляющий 1,5 года, истек, пока проводились изыскания и шла подготовка проекта. В другом подобном случае у застройщика не было просрочки, но суд все равно оставил в силе запрет на строительство, привел примеры из судебной практики юрист Алмаз Кучумбаев.
Как отметил юрист, не существует такой федеральной нормы, которая позволяла бы запретить строительство на своем земельном участке, если соблюдены все нормы и требования. Однако в этой ситуации Верховный суд принял решение исходя из единообразия практики и из понятия защиты общих ценностей, рассмотрев в качестве такой ценности комфортную городскую среду, хотя она пока в законе никак не заявлена.
Формулировка в местном градостроительном кодексе, легализующая КРТ-монополию в Сочи, звучит так: «Запрещено строительство ОКС жилого назначения, за исключением строящихся в рамках реализации договоров о КРТ при наличии соглашения, заключенного в целях восстановления прав граждан, включенных в реестр проблемных объектов, а также в рамках реализации договоров о КРТ, заключенных до вступления в силу данного пункта».
«Региональные акты не могут обходить или идти дальше, чем позволяет федеральное законодательство. Ну и в КРТ, в подавляющем большинстве случаев, а тем более, когда мы говорим про существующую застройку, речь идет об изъятии, это абсолютное ограничение прав. Только федеральный закон может устанавливать основания для такого ограничения… Но на практике суд упирается и говорит: я все равно считаю, что запрет на строительство вне КРТ должен быть», - прокомментировал ситуацию Кучумбаев.
Закон и порядок
Несмотря на сложности, тренд на КРТ-монополию в стране развивается, и под него готовится законодательная база. Как отметили участники дискуссии, в парламент планируется представить законопроект, который дополнит соответствующую статью Градостроительного кодекса (ст.51) пунктом, оправдывающим жесткие ограничения, если на территории отсутствует развитая инфраструктура. В частности, не допускается выдача разрешений на строительство МКД в населенных пунктах с дефицитом транспортной, жилищно-коммунальной и социальной инфраструктуры более 50%, на срок до 2030 года.
Но на сегодняшний единообразия судебной практики в подобных спорах нет. С одной стороны, правообладатель, который просит разрешение на строительство (РНС), может оспорить правила землепользования и застройки при наличии запрета в рамках КРТ-монополии. С другой - пока запрет не отменен, суды его защищают, решения в спорных случаях, как правило, принимаются в интересах властей.
Эксперты и участники рынка отмечают, что и судебная практика, и законодатели уверенно движутся к тому, чтобы разными способами обязать застройщиков создавать социальную инфраструктуру. Как раз для этого они используют механизм КРТ, хотя федеральной законодательной нормы, вменяющей такие обязательства застройщику, не существует.
При этом, у заказчиков инфраструктуры часто нет четкого понимания, в каком объеме и формате она нужна. Иногда вопрос о ее необходимости возникает не на этапе решения о КРТ, а позже, когда уже куплено право застройки и идет разработка проекта планировки территории (ППТ).
«Говорят – так получилось, что у нас близлежащие районы тоже не обеспечены инфраструктурой, и давайте мы этот дефицит вам в новую территорию и вменим… Уже в судах есть споры между застройщиками – на чью территорию школу ставить, в чью обязанность ее строительство вменить», - привел пример Кучумбаев.
Да и сами ППТ есть менее чем у 10% территорий. А если нет элементов планировочной структуры, нет и расчетов по социальной инфраструктуре, под какую школу или детсад развивать отдельную территорию КРТ.
Что касается площади территорий под КРТ – исследователи «Института экономики города» считают оптимальным минимумом 2,5 га. Однако, например, в Красноярске минимальная планка начинается от 5 га. При этом, как показывает практика, активное развитие и застройка на больших площадях начинается далеко не всегда, очень часто эти участки превращаются в «консервы».
Проект комплексного развития территорий преследует благую цель: исключать точечную застройку, объединять и развивать территории, обеспечивать коммерческие квадратные метры соответствующей инфраструктурой. Первые шаги на этом пути уже сделаны, есть успехи, но не обходится без ошибок и проблем, решать которые нужно тоже комплексно – от федерального законодательства до умения вести диалог на местах.
Татьяна БАШЛЫКОВА
