Есть ли у нас свой Наполеон?

Кодекс, содержавший при его принятии 2281 статью, за 210 с небольшим лет изменился едва, пережив смены государственного строя, революции, мировые войны, императоров и президентов, оккупацию страны. Только около ста статей исключено, примерно 300 добавлено и в порядка 900 внесены изменения. Сегодня их 2354, всего на 73 больше, чем в начале XIX века. 3% за 200 лет. 

В момент принятия, ровно 10 лет назад, Градостроительный кодекс РФ одним казался прорывом, другим чересчур смелой новацией. Как же дела обстоят у нас сейчас? Посмотрим всего на пять очень принципиальных вещей, которые могут помочь получить ответ на этот вопрос. 

Кодекс установил приоритет универсальных требований перед индивидуальными, что предполагает предварительную гигантскую работу по территориальному планированию, градостроительному зонированию, установлению градостроительных нормативов и созданию документации по планировке территории. Однако эта работа не закончена до сих пор. 

Часть авторов утверждают, что принятие Градостроительного кодекса без серьезной предварительной технической подготовки и ясного понимания источников финансирования для его реализации стало серьезной стратегической ловушкой для страны в целом. 

Именно поэтому значительное количество региональных и муниципальных практик на самом деле нацелены в некотором смысле на «борьбу» с принципом универсальности, тщательно подыскивая прорехи в самом Градостроительном кодексе. Интересен опыт Москвы, которая, защищаясь столичным положением, осталась единственным, кроме Крыма и Севастополя, регионом РФ, не имеющим ПЗЗ и оставившим принцип ручного управления через ГПЗУ как базовый. 

Кодекс регулирует в основном развитие населенных пунктов и «площадных» объектов, снизив внимание к межселительным территориям. Это одна из причин постепенного перекоса в пользу регулирования жилищного и гражданского строительства, перед промышленным. Особенно размещением крупных промышленных объектов. 

Практически «забыты» оказались линейные объекты. И как только страна начала восстанавливать промышленность, мы это начали чувствовать. Еще одна стратегическая ловушка кодекса. Кодекс закрепляет административный характер регулирования, при котором государство на всех уровнях власти весьма скрупулезно обязано регулировать градостроительный процесс, неся публичную функцию ответственности за безопасность. 

Отсюда было неизбежно появление исчерпывающих перечней процедур, подсчета их количества и времени на их прохождение. 

Отсюда же и практическая невозможность добиться устойчивости градостроительных отношений, являющихся по сути смесью процесса технологического, определяемого документами по стандартизации и техническому регулированию, и конфликтологического, определяющего согласование воль различных участников градостроительного процесса: застройщиков, архитекторов, населения, органов власти и управления; но в любом случае неспособный стать одним лишь административным процессом, что также не дает ясных ориентиров. 

 Данный документ постепенно положил начало усилению роли федерального градостроительного законодательства, что выразилось в появлении мощного федерального регулятора — Минстроя России. Однако резко возрастают и требования к качеству его работы со стороны участников рынка. При этом изначально все было ровно наоборот. Это приводит к отсутствию того самого духа закона, потому что нельзя говорить о духе закона в ситуации некоторого «раздвоения сознания». 

 К этому стоит добавить видимый разрыв между градостроительными отношениями и другими смежными видами правоотношений, часто являющимися частями одного инвестиционного процесса. Особенно много проблем возникает в гармонизации с земельным законодательством, законодательством по регистрации собственности и законодательством по подключению к источникам ресурсов, таких как электричество, газ, вода, тепло и прочее. 

Еще больше здесь технических проблем. Можно упомянуть ставшую уже «притчей во языцех» историю о трех видах мощнейших и дорогостоящих информационных систем, поддерживаемых государством, ЕГРП и ГКН Росреестра, ФГИС ТП Минэкономразвития и ИСОГД и Фонды инженерных изысканий Минстроя и регионов РФ, не проявляющих пока желания выстроить крайне нужную рынку коммуникацию между собой. 

Вероятно, это проблема не только Градостроительного кодекса, но это точно большая проблема. Стоит добавить, и это обстоятельство возможно выходит на первый план сейчас, формирование Евразийского союза с возникшей необходимостью гармонизации законодательства входящих в него стран. Мы, пожалуй, в самом начале осознания и отладки градостроительного процесса. Пока наши действия носят несколько суетливый характер. 

Так, в 2013 году в ГрК было внесено 11 пакетов изменений, то есть принято 11 ФЗ в его развитие. В 2014-м сходное количество. Это привело к тому, например, что в главе 6, от проектирования до получения разрешения на строительство, с момента принятия не осталось ни одной части, в которую бы не были внесены изменения. Суета плохо действует на субъектов градостроительных отношений и совершенно недопустима для кодифицированного акта, главной задачей которого является стабилизация гражданского оборота. 

 Помогают ли принимаемые изменения выбраться из «ловушек кодекса»? Едва ли, отмечают многие эксперты. Наоборот, возникает ощущение, что кодекс все более превращается в «правовую свалку», куда пытаются погрузить множество различных, временами противоречивых решений. Он явно утратил концептуальную стройность и понятную участникам рынка идеологию. 

Участники Парламентских слушаний, прошедших в Государственной Думе 19 марта 2015 года, посвященных 10-летию принятия кодекса, отмечая значение его принятия и далее предлагая пути совершенствования, так и не решились предложить назревшее уже, похоже, решение. Нам пора переписать Градостроительный кодекс наново. Использовав все зарекомендовавшие себя на практике решения. 

Бережно относясь к проделанной за 10 лет титанической работе. «Поспешая не спеша», вдумчиво, без штурмовщины. И все же наново. Иначе рынок так и будет блуждать в потемках, придумывая «кто во что горазд» разнообразные практики по приспособлению жизни к нормативному регулированию. Это будет, очевидно, крайне непростая работа. Вопрос в том, хватит ли у нас решимости и квалификации. Есть ли у нас свой Наполеон?